Дипломная работа: Анализ и совершенствование системы местного самоуправления на примере МО "Васильевский". Диплом «Совершенствование организационной структуры управления муниципальным образованием (на примере Челябинского городского округа)» Совершенствов

Организационные структуры местных администраций, как правило, не остаются неизменными и совершенствуются по мере накопления практического опыта работы и появления новых задач. Здесь велик субъективный элемент, и с приходом к руководству новый глава администрации обычно начинает корректировать ее структуру.

В настоящее время основные недостатки многих существующих организационных структур местных администраций сводятся к следующему.

• 1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и, соответственно, к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
• 2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные, прежде всего, ограниченностью финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение при этом нацелено на решение своих задач и добивается получения максимума средств для осуществления этого. В данном случае вся система управления работает неэффективно.
• 3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате чрезмерный объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество «стыковых» вопросов.
• 4. Слабое развитие структурных подразделений, ориентированных на работу с населением и местными структурами гражданского общества.

В силу вышеизложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложную комплексную задачу и должна производиться тогда, когда для этого имеются серьезные основания.

На основе анализа перечисленных недостатков рассматриваются следующие направления в совершенствовании организационных структур местных администраций.

• 1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации структур, занимающихся хозяйственной деятельностью, придание им формы муниципальных казенных учреждений.
• 2. Создание в структуре администрации крупных организационно- административных блоков (экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и др.), руководители которых являются заместителями главы администрации и несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, за достижение ее конечных целей. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих «стыковых» вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил задачам стратегического управления.
• 3. Усиление структурных подразделений, ответственных за работу с населением и структурами гражданского общества.
• 4. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, ориентированных не на решение текущих задач, а на достижение перспективных целей и внедрение инноваций. Эта задача на современном этапе приобретает особую важность.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения. Стратегический блок должен находиться в непосредственном подчинении главы администрации или, в крайнем случае, его первого заместителя. Основные задачи стратегического блока следующие:

• постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация маркетинговых и других исследований;
• разработка программ и проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих достижение стратегических целей. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Для решения более частных задач перспективного характера могут создаваться временные структуры (комиссия, штаб, рабочая группа и т.п.). Перечень таких структур периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами. Для каждой структуры составляется программа работ и выделяются необходимые ресурсы. Сотрудники, вошедшие во временный коллектив, находятся в двойном подчинении: в административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь). Таким образом, возникают матричные структуры управления.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и эго самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности ее реорганизации.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-политической природы - она осуществляет связь между государством и населением. Поэтому институт местного самоуправления является, с одной стороны, институтом власти, с другой стороны - общественным институтом.

В России система организации власти на местах имела свои особенности. Историческим предшественником современной системы местного самоуправления в Российской Федерации считается земство, а затем система местных советов. Органы местной власти (и земства, и местные советы) входили в централизованную систему государственной власти. По Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления стали независимыми от органов государственного управления. Осуществляя властные полномочия, органы местного самоуправления имеют свои полномочия, отличающиеся от полномочий органов государственной власти. Отмечается четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти.

1.Самоуправление в отличие от государственной власти, действует в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти;

3.Для реализации полномочий по предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы - самостоятельный бюджет и муниципальную собственность;

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная.

В данной работе рассмотрены пути совершенствования организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления администрации Дёмского района.

Целью данной работы является исследование системы управления муниципальными органами власти на примере администрации Дёмского района и разработка мероприятий по ее совершенствованию.

Задачами работы являются:

Теоретическое исследование выбранной проблемы, раскрытие сущности системы муниципального управления;

Анализ структуры управления исполнительного органа местного самоуправления Дёмского района;

Выработка предложений по совершенствованию эффективности организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления Дёмского района;

Объектом исследования работы является структура исполнительного органа власти местного самоуправления Дёмского района.

Предметом исследования в данной дипломной работе является:

Типологизация организационных структур исполнительных органов власти местного самоуправления;

Соблюдение норм управляемости, оптимизация количества должностных лиц и структурных подразделений, непосредственно подчиненных главе администрации и его заместителям;

Наиболее типичные (характерные) структуры, находящиеся в непосредственном подчинении главы администрации;

В работе используется описательный метод анализа посредством которого выявляются основные направления деятельности органов местного самоуправления Дёмского района. В результате дипломной работы разработаны мероприятия по совершенствованию организационной структуры исполнительного органа власти местного самоуправления Дёмского района, реализация которых позволит усовершенствовать деятельность местной Администрации.

Во введении показана актуальность выбранной темы на сегодняшний день, поставлена цель и задачи работы.

В первой главе дипломной работы рассмотрены теоретические вопросы построения структур местного самоуправления. Раскрыты вопросы выбора типов организационных структур, принципов построения структуры органов местного самоуправления, типология органов управления. Рассмотрены теоретические аспекты выборных органов власти, органов власти общей компетенции.

Во второй главе приводится анализ организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления - Администрации Дёмского района городского округа город Уфа. Рассмотрена компетенция органов власти в различных направлениях, общая характеристика организационной структуры, анализ норм управляемости и загруженности главы администрации. Сделаны выводы по итогам проведенного анализа.

В третьей главе излагаются мероприятия по совершенствованию организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления Администрации Дёмского района городского округа город Уфа и краткая обоснованность каждого из предлагаемых мероприятий.

В заключении сделаны выводы по проделанной работы.

администрация местное самоуправление власть

РАЗДЕЛ 1. Теоретические основы функционирования местной администрации, как одного из органов местного самоуправления

1.1 МСУ как объект системного исследования, варианты формирования органов местного самоуправления

Объективной основой применения системного подхода является изучение местного самоуправления как целостной системы, представляющей совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определяющих важные ценностные установки общества.

Условием применения системного подхода признается соблюдение требования соответствия форм организации и методов осуществления местного самоуправления особенностям государственного устройства.

Единство системы местного самоуправления проявляется в том, что все элементы связаны между собой отношениями руководства, подотчетности, ответственности и подконтрольности, т.е. между элементам существует тесная организационно правовая связь.

С точки зрения системы государственного управления местное самоуправление не является ее элементом. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть тесно взаимосвязаны.

Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Элементами системы местного самоуправления выступают непосредственные (референдум, выборы, сход граждан) и представительные (органы местного самоуправления) формы его организации и население, как особый субъект.

Под структурой понимается (от лат. structura - строение, расположение, порядок) способ связи элементов объединенных единством цели, взаимодействующих на основе реализации общих функций управления.

Структура института местного самоуправления включает в себя комплекс взаимосвязанных подсистем, обеспечивающих реализацию населением прав на местное самоуправление.

Структура МСУ обычно является иерархической. Иерархия поострена по линейному принципу. Высшим уровнем иерархии является население - как базисный системообразующий элемент. Вторым уровнем являются избранные населением депутаты, которые образуют Муниципальный Совет. Третьим уровнем являются органы местного самоуправления, образованные по решению Муниципального Совета.

Исходя из вышеизложенного, в муниципальных образованиях может быть установлен один из следующих вариантов структуры органов местного самоуправления:

Вариант № 1.

Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа муниципального образования избирается на его заседании.

Вариант № 2.

Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, назначаемая представительным органом поселения.

Вариант № 3.

Представительный орган сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или из состава представительного органа, является его председателем и возглавляет местную администрацию.

Вариант № 4.

В поселениях с числом избирателей менее 100 человек представительный орган не формируется. Полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Глава муниципального образования избирается сходом граждан и является главой местной администрации.

Вариант № 5.

Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Председатель представительного органа избирается из состава представительного органа.

Вариант № 6.

Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети - представительным органом муниципального района.

Вариант № 7.

Представительный орган муниципального района формируется из депутатов и глав городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, избирается на его заседании из числа членов представительного органа. Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети - представительным органом муниципального района.

Вариант № 8.

Представительный орган городского округа формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети - представительным органом городского округа.

Вариант № 9.

Представительный орган городского округа формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа городского округа избирается из числа депутатов.

1.2 Организационные модели местного самоуправления и роль в них администрации

В структуре органов местного самоуправления можно выделить два составляющих блока: управленческий и политический.

Управленческая составляющая формирует организационную структуру местной администрации. Кроме обязанности исполнения решений представительного органа она наделяется отдельными государственными полномочиями, а также имеет собственные полномочия, закрепленные за ней уставом муниципального образования. Структура местной администрации практически целиком зависит от тех функций, которые ей предстоит выполнять, и от инфраструктуры, находящейся в ее управлении.

Политический блок включает:

Способ выборов главы муниципального образования (населением или из состава представительного органа),

Характер избирательной системы при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или какая-либо иная),

Механизм формирования местной администрации (главой муниципального образования, представительным органом, наем на конкурсной основе и т.п.),

Разделение общей суммы полномочий местного самоуправления между различными органами. Формирование этой составляющей в большей степени зависит от культурно-политических особенностей территории. При всей похожести тех или иных поселений традиции в них существенно различны, следовательно, различной будет и политическая организация местной власти.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления в зависимости от политической составляющей.

Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы местного самоуправления - представительного органа «Муниципальный Совет», исполнительного органа «Администрация» и высшего должностного лица «Глава местного самоуправления».

Схема модели «Сильный Глава местного самоуправления - Муниципальный Совет»

Глава местного самоуправления называется "сильным" в силу того, что он самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое распределение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению Муниципального Совета.

В другой модели Глава местного самоуправления называется «слабым», поскольку избирается из числа депутатов Муниципального Совета. Его «слабость» заключается в полной подконтрольности и подотчетности Муниципальному Совету. Глава не имеет права наложения «вето», пределы его прав по формированию администрации и руководству ею ограничены решениями Муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.

Схема модели «Слабый глава местного самоуправления - Муниципальный Совет».

Эта модель подходит для малых городов, управлять которыми не так сложно, и поэтому не так важно иметь сильное централизованное руководство.

Существуют муниципальные образования, в которых Глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти - управляющий, который назначается советом и может быть смещен Советом.

Задачи управляющего - формирование администрации, руководство ежедневной работой администрации, разработка бюджета.

Схема модели «Муниципальный Совет - Глава администрации (управляющий)».

Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций.

Схема модели «Городская комиссия - глава местного самоуправления»

При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри комиссии.

Для малых поселений применима модель «Глава местного самоуправления - собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является Глава местного самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного самоуправления.

На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных моделей применительно к местным условиям.

Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических условий хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая различные модели местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия. Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую неразбериху. Маннапов Р.Г., Рябов В.М. Современный механизм муниципального управления. - Самара: Самарский дом печати, 2005. - С. 58-61.

1.3 Элементы структуры органов местного самоуправления

Представительный орган муниципального образования - коллегиальный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Местная администрация - представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. (будет рассмотрена ниже).

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Воронин А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством./ Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. - М., 1997. - С 182-183.

1.4 Администрация муниципального образования

Как было сказано выше, местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Различные словари толкуют значение слова «администрация» по-разному, например:

Современный экономический словарь

АДМИНИСТРАЦИЯ (от лат. administratio -- управление, руководство) -- 1) руководство фирмы, предприятия, организации, аппарат управления; круг лиц, уполномоченных осуществлять оперативное управление, выступать в качестве юридического лица, официально представлять организацию, учреждение. К администрации предприятия, фирмы принято относить руководителя фирмы (президента), его заместителей (вице-президентов), исполнительных директоров, главного бухгалтера, ведущих (топ) менеджеров. Директоров (президентов) фирмы, топ-менеджеров компании нанимают учредители или назначают из своего состава, других администраторов приглашают на работу уже назначенные директора. На промышленных предприятиях к администрации относят и руководство цехами, участками (административно-управленческий персонал). Различают функции, выполняемые администрацией фирмы, и обязанности учредителей, владельцев компании: вся полнота ответственности за управленческие решения и их результаты ложится на администрацию, однако по долгам компании, образовавшимся из-за ошибок администраторов, управляющих, платят владельцы, учредители; 2) в широком смысле слова: исполнительные и распорядительные органы государства, в том числе на уровне территорий.

Однако, все определения схожи в одном, что администрация - это управленческий и распорядительный орган.

В соответствии с Федеральным законом местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и переданных муниципальному образованию государственных полномочий. Обязательность наличия местной администрации предусмотрена Федеральным законом. Наличие местной администрации должно быть предусмотрено также и уставом муниципального образования. В уставе должна быть закреплена и компетенция местной администрации.

Часть 8 статьи 37 Федерального закона определяет, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Глава местной администрации руководит ее работой на принципах единоначалия. Именно этим исполнительный орган муниципального образования принципиально отличается от исполнительных органов государственной власти, которые, согласно общему правилу, должны принимать свои решения коллегиально. Общее правило, предусмотренное Федеральным законом, устанавливает, что главой местной администрации является глава муниципального образования, избранный населением. Но из этого правила предусмотрено исключение, согласно которому глава местной администрации может назначаться по контракту. Это назначение осуществляется представительным органом муниципального образования на конкурсной основе, при этом срок полномочий назначенного главы администрации устанавливается уставом муниципального образования. По итогам конкурса с главой местной администрации подписывается контракт.

Конкурс на замещение должности главы местной администрации проводится в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. В нем должны быть отражены следующие сведения:

1) срок проведения конкурса (дата, время и место проведения заседания конкурсной комиссии)

2) проект контракта, который должен быть заключен с главой местной администрации;

3) условия конкурса, в том числе сведения о лицах, которые допускаются к нему;

4) сведения о составе конкурсной комиссии;

5) требования к лицу, которое вправе занимать такую должность (возраст, образование, опыт работы, другие сведения, которые устанавливаются нормативными правовыми актами, в том числе Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и законом субъекта Российской Федерации, регулирующим вопросы прохождения муниципальной службы).

Конкурсная комиссия формируется представительным органом поселения. В городском округе или муниципальном районе две трети состава конкурсной комиссии назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а одна треть -- законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица этого субъекта.

Проект контракта утверждается представительным органом поселения, а для городских округов и муниципальных районов -- представительным органом в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации -- в части переданных органам муниципального образования государственных полномочий.

Федеральный закон определил, что уставом муниципального образования для поселения, уставом муниципального района и законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. При подготовке проекта контракта необходимо также руководствоваться требованиями статей 57 и 59 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми определены существенные условия контракта.

После прохождения конкурса представительный орган муниципального образования должен назначить главу местной администрации из числа лиц, представленных конкурсной комиссией, а глава муниципального образования обязан заключить с таким лицом контракт. При рассмотрении части 6 статьи 37 Федерального закона встает вопрос: одного или нескольких лиц может предложить конкурсная комиссия по результатам конкурса для назначения на должность главы местной администрации. Буквальное прочтение указанной части говорит о том, что комиссия может и должна предложить представительному органу муниципального образования не менее двух кандидатов для назначения, который выбирает главу администрации из представленных конкурсной комиссией кандидатур. Глава муниципального образования заключает контракт с уже назначенным лицом.

На главу местной администрации распространяются все ограничения, которые установлены для муниципальных служащих. Глава местной администрации подотчетен главе муниципального образования, представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации могут быть прекращены не только в связи с истечением срока полномочий, но также досрочно аналогично тому, как это происходит при досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования. Кроме того, полномочия могут быть досрочно прекращены по инициативе представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в тех случаях, когда глава местной администрации нарушает условия контракта. Со своей стороны этот контракт может расторгнуть и сам глава местной администрации, если условия контракта нарушаются со стороны органов муниципального образования или органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При подготовке структуры местной администрации нужно исходить из задач, которые должна решать администрация и которые должны содержаться в уставе муниципального образования, учитывая при этом возможность образования отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации.

Руководители структурных подразделений местной администрации вправе издавать собственные правовые акты в форме приказов. Правда, для этого необходимо, чтобы полномочия указанных руководителей были зафиксированы в уставе муниципального образования.

Основные полномочия местной администрации носят исполнительный характер, так как касаются практически всех вопросов жизнедеятельности муниципального образования, в том числе исполнения бюджета, создания муниципальных предприятий и учреждений, участия в создании хозяйственных обществ, организации исполнительной работы по решению вопросов местного значения. При этом необходимо иметь в виду, что далеко не всю работу по решению вопросов местного значения администрация обязана вести сама. Значительная ее часть может выполняться организациями, созданными в виде муниципальных предприятий или учреждений, часть работы может проводиться на основе гражданско-правовых договоров, заключаемых главой местной администрации с коммерческими организациями. К примеру, вопросы организации энергоснабжения без заключения такого договора своими силами ни одно муниципальное образование, за редким исключением, не решит.

Местная администрация самостоятельно планирует организацию своей деятельности, что оформляется правовыми актами главы местной администрации.

Именно данные положения делают местную администрацию одним из самых важных органов местного самоуправления, не смотря на то, что она является третьим уровнем органов МСУ.

Однако, вернемся к теме дипломного проекта, которая звучит как «Оптимизация организационной структуры органа местного самоуправления на примере Администрации Дёмского района». Следовательно, администрации могут быть различными: городскими, сельскими, районными. В чем же их различие. Для начала, необходимо выяснить, в чем отличие между городским и сельским поселением.

С точки зрения автора курсового проекта, никакой принципиальной разницы между городским и сельским поселением не существует. Единственное различие заключается в составе населенных пунктов, которые войдут в поселение. В состав городского поселения могут входить сельские населенные пункты и один город или поселок городского типа, а в состав сельского поселения -- только сельские населенные пункты.

Органы местного самоуправления поселений самостоятельны в решении вопросов, отнесенных к их компетенции, и не подчиняются органам местного самоуправления района. В связи с этим муниципальный район не может устанавливать обязательных предписаний для поселений. Все их взаимоотношения должны строиться на основе соглашений.
Ключевым моментом в этом вопросе является четкое разграничение круга вопросов, решаемых на уровне района и на уровне поселений городских и сельских. По замыслу федерального законодателя вопросы эти не должны пересекаться, однако, на практике это оказалось труднореализуемым.

Вместе с тем, в связи с разграничением полномочий каждый вид муниципальных образований имеет свой исчерпывающий перечень полномочий муниципальные образования первого уровня не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции поселений, если они не переданы ему поселением по соглашению.

Исходя из изложенного, становится понятно, что структура администрации городских и сельских поселений отличается в зависимости от объема возложенных на них полномочий и состава каждого муниципального образования. Именно поэтому, как мы увидим ниже, структура администрации городских и сельских поселений схожи. Разница заключается в статусе подразделений. Если в городских администрациях существуют отделы, то в сельских администрациях, в основном присутствуют сектора, по решению различных вопросов.

Раздел 2. Анализ организационной структуры органа местного самоуправления на примере администрации Дёмского района городского округа город Уфа

2.1 Общая характеристика организации

Согласно Уставу городского округа город Уфа городской округ город Уфа Республики Башкортостан (далее - городской округ) - муниципальное образование, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения городского округа, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Башкортостан. Городской округ делится на административные районы: Демский,Калининский,Кировский,Ленинский,Октябрьский,Орджоникидзевский,Советский.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

* представительный орган местного самоуправления, именуемый Советом;

* глава городского округа, именуемый председателем Совета;

* администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган городского округа), именуемая Администрацией;

* контрольно-счетный орган городского округа, именуемый Ревизионная комиссия городского округа.

Совет городского округа город Уфа:

может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов Совета.

Заседание Совета считается правомочным, если на нем присутствует более 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания Совета проводятся не реже одного раза в три месяца.

Вновь избранный Совет собирается на первое заседание не позднее, чем на пятнадцатый день со дня избрания Совета в правомочном составе. При совпадении дня первого заседания Совета с нерабочим праздничным днем или с выходным днем, перенесенным при совпадении выходного и нерабочего праздничного дней, первое заседание Совета проводится в следующий за ним рабочий день.

Совет состоит из 36 депутатов.

18 депутатов Совета избираются по одномандатным избирательным округам (один избирательный округ - один депутат), образуемым на основе средней нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Выборы депутатов Совета по одномандатным избирательным округам осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства.

18 депутатов Совета избираются по единому городскому избирательному округу. Список кандидатов должен состоять из восемнадцати территориальных групп кандидатов, соответствующих территориям одномандатных избирательных округов, образуемых в соответствии с абзацем 2 настоящего пункта. Мандаты депутатов, избранных по единому городскому избирательному округу, распределяются в соответствии с Кодексом Республики Башкортостан о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Совет обладает правами юридического лица.

Срок полномочий Совета составляет 4 года.

Совет подотчетен и подконтролен непосредственно населению городского округа.

Главой Администрации является лицо:

назначаемое на должность главы Администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Срок полномочий главы Администрации ограничивается периодом осуществления полномочий Совета соответствующего созыва (до дня начала работы Совета нового созыва), но не может быть менее двух лет.

Условия контракта для главы Администрации утверждаются Советом в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом Республики Башкортостан - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Башкортостан.

К кандидату на должность главы Администрации предъявляются следующие дополнительные требования:

наличие гражданства Российской Федерации;

наличие высшего профессионального образования;

наличие стажа работы на должности руководителя, заместителя руководителя организации, государственного органа, органа местного самоуправления, руководителя их структурного подразделения не менее пяти лет или стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет;

достижение возраста не менее 25 лет;

знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан, настоящего Устава и иных муниципальных правовых актов в части полномочий, осуществляемых главой Администрации;

состояние здоровья, позволяющее осуществлять полномочия главы Администрации, определенное медицинской комиссией;

отсутствие судимости или наказания, исключающих возможность исполнения должностных обязанностей;

полная дееспособность гражданина;

отсутствие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также родители, дети, братья и сестры супругов) с лицами, занимающими муниципальную должность, или муниципальными служащими, замещающими должность, связанную с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы Администрации устанавливается Советом. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается Советом.

При формировании конкурсной комиссии в городском округе две трети ее членов назначаются Советом, а одна треть - Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан по представлению Президента Республики Башкортостан.

Лицо назначается на должность главы Администрации Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса большинством голосов от установленного числа депутатов Совета.

Контракт с главой Администрации заключается председателем Совета.

Согласно Положению об Администрации Дёмкого района городского округа г. Уфа Администрация Демского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее администрация района) является территориальным органом администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее администрация г. Уфы), осуществляющим исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения в пределах компетенции, установленной главой администрации Городского округа город Уфа на территории Демского района г. Уфы.

Администрация района входит в структуру администрации г. Уфы, которая утверждается Советом Городского округа город Уфа Республики Башкортостан по представлению главы администрации г. Уфы. Администрация района создается, реорганизуется и ликвидируется по решению Совета Городского округа город Уфа в соответствии с законодательством.

Администрация района в своей деятельности руководствуется
Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Башкортостан, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Башкортостан, Уставом Городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее Устав г. Уфы), муниципальными правовыми актами, а также настоящим Положением.

Полномочия и организация деятельности администрации района определяются Уставом г. Уфы и настоящим Положением.

Администрацию района возглавляет глава, который назначается на должность и освобождается от должности главой администрации г.Уфы на условиях срочного трудового договора.

В период отсутствия главы администрации района (отпуск, командировка, болезнь и т.п.) его обязанности исполняет первый заместитель или один из заместителей в соответствии с распределением обязанностей.

Назначение на должность и освобождение от должности
заместителей главы администрации района, руководителей подразделений администрации района производится главой администрации района по согласованию с одним из заместителей главы администрации г.Уфы по курируемым вопросам и заместителем главы администрации г.Уфы по кадрам в порядке, установленным администрацией г.Уфы;

Прием и увольнение иных работников администрации района осуществляется главой администрации района самостоятельно;

Администрация района является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевой счет получателя средств, расчетный счет по учету внебюджетных средств в учреждениях банка, гербовую печать с изображением герба Республики Башкортостан и иные печати, штампы, бланки со своим наименованием.

Администрация района может осуществлять права и нести обязанности, выступать истцом и ответчиком в суде без доверенности в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Администрация района не обладает правами по учреждению других юридических лиц.

Администрация района наделяется муниципальным имуществом на праве оперативного управления.

Деятельность администрации района финансируется за счет средств бюджета городского округа г.Уфы в соответствии с утвержденной сметой.

Структура и предельная численность работников администрации района утверждается главой администрации г.Уфы.

Работники администрации района замещают муниципальные должности муниципальной службы в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О Реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» и являются муниципальными служащими.

Аттестацию и квалификационный экзамен муниципальные служащие, занимающие должности заместителей главы администрации района и руководители подразделений администрации района, проходят в городской аттестационной комиссии. Остальные работники - в аттестационной комиссии, создаваемой главой администрации района с обязательным участием представителя городской аттестационной комиссии

Глава администрации района:

На основе единоначалия руководит деятельностью администрации района;

организует и контролирует в пределах своей компетенции выполнение решений Совета Городского округа г.Уфа и главы администрации г.Уфы на территории района всеми предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно - правовой формы, а также гражданами и должностными лицами;

действует без доверенности от имени администрации района, представляет ее интересы во всех организациях;

обеспечивает целевое и рациональное расходование средств бюджета г.Уфы, выделенных администрации района для выполнения возложенных на нее задач и функций, реализации установленных полномочий;

распределяет обязанности между своими заместителями, руководителями подразделений и работниками администрации района и устанавливает степень их ответственности за порученную сферу деятельности;

решает вопросы приема и увольнения работников администрации района, заключает с ними трудовые договоры;

применяет меры поощрения и дисциплинарного воздействия к работникам администрации района в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;

разрабатывает структуру, смету администрации района, вносит их на утверждение главы администрации г.Уфы. Разрабатывает и утверждает штатное расписание, регламент работы администрации района по согласованию с главой администрации г.Уфы,

утверждает положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников администрации района;

рассматривает ходатайства и в установленном порядке вносит предложения главе администрации г.Уфы о награждении граждан и организаций государственными и иными наградами и присвоением им почетных званий;

обеспечивает своевременное рассмотрение индивидуальных и коллективных предложений, заявлений и жалоб граждан, юридических лиц;

не реже 2-х раз в год представляет отчет о своей работе главе администрации г.Уфы;

издает постановления и распоряжения главы администрации района, подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;

открывает и закрывает лицевой и иные счета администрации района, совершает операции, подписывает финансовые документы;

осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством, муниципальными правовыми актами.

Официальное наименование:

Полное: Администрация Демского района Городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Сокращенно: Администрация Демского района г.Уфы

Местонахождение: Российская Федерация, Республика Башкортостан, Городской округ город Уфа.

Почтовый адрес: 450024 г.Уфа, ул. Ухтомского, 3

Структура Администрации Дёмского района городского округа город Уфа:

2.2 Диагностика организационной структуры администрации Дёмского района

По выше изложенному организационная структура администрации Дёмского района относится к линейно-функциональному (традиционное) построению организации - это наиболее распространенный подход (см. рис.). В данном случае линейное управление подкрепляется специальными функциональными вспомогательными службами,

Рис. Линейно функциональная организационная структура управления

создаваемыми на ресурсной основе (кадры, финансы и т.д.).

Среди недостатков линейно-функционального построения - разногласия между линейными и функциональными служащими. Линейные служащие часто противодействуют работе функциональных экспертов; возникающие разногласия могут выразиться в неправильном толковании полученной от экспертов информации, которая передается линейными служащими непосредственным исполнителям.

Многие учебники называют линейно-функциональное построение функциональным. Это связано с тем, что функциональное построение организации в своем чистом виде - довольно редкое явление.

Основу линейно-функциональных структур, которые относятся к иерархическому типу, составляет так называемый “шахтный” принцип построения и специализация управленческого процесса по функциональным подсистемам организации (маркетинг, производство, исследования и разработки, финансы, персонал и пр.). По каждой из них формируется иерархия служб (“шахта”), пронизывающая всю организацию сверху донизу (рис.).

Многолетний опыт использования линейно-функциональных структур управления показал, что они наиболее эффективны там, где аппарат управления выполняет рутинные, часто повторяющиеся и редко меняющиеся задачи и функции. Их достоинства проявляются в управлении организациями с массовым или крупносерийным типом производства, а также при хозяйственном механизме затратного типа, когда производство наименее восприимчиво к прогрессу в области науки и техники. При такой организации управления производством предприятие может успешно функционировать лишь тогда, когда изменения по всем структурным подразделениям происходят равномерно. Но так как в реальных условиях этого нет, возникает неадекватность реакции системы управления на требования внешней среды.

Положение усугубляется утратой гибкости во взаимоотношениях работников аппарата управления из-за применения формальных правил и процедур. В результате затрудняется и замедляется передача информации, что не может не сказываться на скорости и своевременности принятия управленческих решений. Необходимость согласования действий разных функциональных служб резко увеличивает объем работы руководителя организации и его заместителей, т.е. высшего эшелона управления.

Недостатки линейно-функциональной структуры управления на практике усугубляются из-за таких условий хозяйствования, при которых допускается несоответствие между ответственностью и полномочиями у руководителей разных уровней и подразделений; превышаются нормы управляемости, особенно у директоров и их заместителей; формируются нерациональные информационные потоки; чрезмерно централизуется оперативное управление производством; не учитывается специфика работы различных подразделений; отсутствуют необходимые при этом типе структуры нормативные и регламентирующие документы.

Раздел 3. Совершенствование организационной структуры органа местного самоуправления на примере администрации Дёмского района

Основные направления устранения недостатков описанных выше могут быть следующими:

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, за достижение ее конечных целей. Такими блоками могут быть: блок экономики и финансов, блок управления муниципальной недвижимостью, блок городского хозяйства, блок социальной политики, блок общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил задачам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрение эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости в целесообразности реорганизации, некоторых специалистов - переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

Подобные документы

Муниципальное образование как объект управления. Анализ законодательных актов администрации района по организации деятельности и формированию структуры. Анализ организационной структуры администрации Богучанского района и пути ее совершенствования.

дипломная работа , добавлен 05.11.2012


Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 14.07.2013


Функции и полномочия местной администрации в соответствии с законодательством РФ. Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления, особенности ее построения на примере администрации Ставропольского района.

курсовая работа , добавлен 25.09.2014


Понятие местного самоуправления. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Компетенция представительного органа муниципального образования. Статус главы местной администрации. Формы планирования работы руководителей.

курсовая работа , добавлен 15.01.2011


Деятельность органов местного самоуправления. Администрация городского округа город Воронеж, ее структура и полномочия. Исполнительный и представительный органы местного самоуправления. Полномочия главы городского округа как руководителя администрации.

контрольная работа , добавлен 30.09.2014


дипломная работа , добавлен 16.02.2014


Рассмотрение основ системы местного самоуправления. Анализ природы местной власти. Изучение системы органов местного самоуправления Российской Федерации, основных принципов их работы. Описание механизма реализации полномочий главы и администрации.

реферат , добавлен 19.10.2015


Понятие администрации как исполнительного и распорядительного органа местного самоуправления. Ознакомление со структурой и изучение полномочий администрации. Характеристика и особенности деятельности структурных подразделений данной организации.

отчет по практике , добавлен 12.02.2011


Теоретические аспекты вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. Особенности местного самоуправления муниципального образования - Городской думы, главы, администрации г. Екатеринбурга, их права и обязанности.

курсовая работа , добавлен 28.06.2010


Структура органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования. Полномочия депутата как члена органа местного самоуправления. Основания для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц.

• Специальность ВАК РФ22.00.08
• Количество страниц 207

ГЛАВА I. Формы социальной организации управления в современной России».

1. Самоуправление как форма социальной организации.

2. Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления.

ГЛАВА II. Пути совершенствования организации местного самоуправления.

3. Структуризация социальной системы местного самоуправления.

4. Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне.

Рекомендованный список диссертаций

• Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района 1999 год, кандидат социологических наук Скребнев, Владимир Викторович

• Специфика кадровой политики в органах городского самоуправления современной России 2005 год, кандидат социологических наук Рубцов, Виктор Николаевич

• 2003 год, доктор юридических наук Мокрый, Владимир Семенович

• Муниципальная организация местного самоуправления как вида публичной власти в современной России: На материалах Тверской области 2005 год, кандидат политических наук Рыжкова, Екатерина Владимировна

• Социальные проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления 2009 год, кандидат социологических наук Ибрагимов, Урал Фаритович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Похожие диссертационные работы по специальности «Социология управления», 22.00.08 шифр ВАК

• Социальные факторы повышения эффективности местного самоуправления: на материалах города Набережные Челны 2007 год, кандидат социологических наук Ерофеев, Федор Юрьевич

• Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления 2010 год, доктор экономических наук Шамарова, Гульмира Мухтаровна

• 2000 год, кандидат социологических наук Миронова, Нина Ивановна

• Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере Российской Федерации в 1990-е годы: На материалах Архангельской и Вологодской областей 2004 год, кандидат исторических наук Лукичев, Александр Николаевич

• Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы XX века 2003 год, кандидат исторических наук Санжиева, Дарима Сыреновна

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………7

1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа……………………………………………………………………………….10
1.2 Особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом………………………………………..........21
1.3 Алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………27
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
2.1 Анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе…………………...41
2.2 Анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления…………………………...42
2.3 Анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления……………………………..48
2.4 Анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления………………………………………………..63
2.5 Выявление проблем функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием………………………….74
ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
3.1 Рекомендации по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе………………………………………………………………………………..79
3.2 Оценка эффективности мероприятия по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………………………………………98
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………100
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………101
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ А. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МСУ…………………………....105
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСКА …....................................................................106
ПРИЛОЖЕНИЕ В. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА …………...107

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы, в том числе выпуска учебной литературы.
Объектом муниципального управления является организационная структура управления муниципального образования. В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени.
Предмет муниципального управления - является методика анализа и оптимизации организационных структур управления муниципального образования.
Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление равно муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности имеет существенные различия, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Основной целью диплома является разработка рекомендаций по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе.
В соответствии с поставленной целью задачами дипломной работы являются:
1. Ознакомиться со статусом и полномочий органов местного самоуправления городского округа;
2. Сравнить особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом;
3. Проанализировать алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
4. Проанализировать анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе;
5. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления;
6. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления;
7. Проанализировать анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления;
8. Выявить проблемы функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
Для создания дипломной работы использовались книги, журналы, статьи, энциклопедии, сайты.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается - право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным Кодексом РФ.
Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:
Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
В случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа.......

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Методичка Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
2. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов
- М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2008. – 259 с.
3. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие.
- М.: «Ось-89», 2007. – 192 с.
4. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Основы муниципального управления: Учебник для вузов - М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и пепер. – 624 с.
5. Книга одного автора:
Чиркин, В.Е. Система муниципального управления: Учебник. - М.: «Юристь», 2007. – 379 с.
6. Книга одного автора:
Сердюк Н.П. Система государственного и муниципального управления: Рабочая программа дисциплины. - Красноярск: КрасГУ, 2002. - 10 с.
7. Книга одного автора:
Мищенко В.В., Капустян Л.А., Милых Т.Г. Государственное и муниципальное управление: Методические указания по выполнению дипломных проектов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2007. - 17 с.
8. Книга одного автора:
Лысов О.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие. - СПб.: ГУАП, 2004. - 131 с.
9. Книга одного автора:
Кузнецов В.В. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий: Текст лекций. - Ульяновск: УлГТУ, 2007. - 121 с.
10. Книга двух авторов:
Гиясова И.В., Кожухина О.Н. Муниципальное управление: Методические указания. - Тамбов: Издательство ТГТУ, 2006. - 24 с.
11. Книга двух авторов:
Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. Учебник
12. Книга трех авторов:
Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления М.: Дело, 2006. - 256 с.
13. Книга одного автора:
Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. - Ульяновск: УлГТУ, 2009. - 127 с.
14. Книга под редакцией:
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - Москва, Изд-вo Эксклибрис Пресc, 2008. - 321 c.
15. Книга одного автора:
Зюзина Е.Б. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие для вузов. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2008. - 22 с.
16. Книга одного автора:
Бабун Р.В. Введение в специальность: Конспект лекций для специальности "Государственное и муниципальное управление" (специализация - муниципальное управление). - Новокузнецк: РИО НФИ КемГУ, 2003. - 58 с.
17. Книга двух авторов:
Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие / Мoск. обществ. науч. фонд. - М., 2001. - 143 с.: табл. - (Б-кa мeст. самоуправления; Вып. 35). - Библиогр.: с. 143.
18. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Экономика государственного и муниципального сектора: Учебное пособие. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2010. - 172 с.
19. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2006. - 219 с.
20. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственный и муниципальный сектор экономики в Российской Федерации: Учебник. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2011. - 180 с.
21. Книга трех авторов:
Якунин В., Сулакшин С., Фонарёва Н. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Том 2: Нормативный пакет М.: Научный эксперт, 2009. - 352 с.
22. Книга под редакцией:
Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научного семинара / Пoд рeд. В.И. Якунина; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 3. - М.: Научный эксперт, 2006. - 112 с.
23. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2007. - 170 c.
24. Книга одного автора:
Хайниш, С. В. Эффективность организационных систем. Из опыта управленческого консультирования. – М.: МНИИПУ, 1997. – 121 с
25. Книга одного автора:
Черепенко, С. В. Повышение эффективности деятельности строительного предприятия на основе рационализации организационной структуры управления: Дис. канд. экон. наук, Спб.. 2006. - 166 с.
26. Книга трех авторов:
Гегедюш, Н.В., Мокеев М.Д., Масленникова Е.Ф. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
27. Книга одного автора:
Федорова, Н. Н. Оценка эффективности организационной структуры управления предприятием в процессе адаптации к рынку / Дис. на соискание ученой степени к.э.н. – Москва 2000. – 201 с.
28. www. chelabinck.ru
29. www. garant.ru
30. www. consultant.ru
31. www. otherreferats.allbest.ru
32. www. cheladmin.ru
33. www. alleng.ru
34. www. sbiblio.com
35. www. gsom.spbu.ru
36. www. orags.narod.ru
37. www. yourlib.net
38. www. revolution.allbest.ru
39. www. chel-edu.ru
40. www. smo74.ru

На правах рукописи

Старченко Елена Николаевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР АДМИНИСТРАЦИЙ ГОРОДОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Кемерово 2007

Диссертационная работа выполнена на кафедре муниципального управления Новокузнецкого филиала-института ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».

Научный руководитель:

Бабун Роальд Владимирович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сурнин Владимир Сергеевич

кандидат экономических наук, доцент

Афонасова Маргарита Алексеевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет»

Защита диссертации состоится «29» мая 2007г. в 930 часов на заседании диссертационного Совета ДМ 212.088.05 при ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Ермака, 7.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».

Общая характеристика работы

Ак туальность темы исследования. Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти. Проводимая реформа местного самоуправления призвана способствовать улучшению состояния социально-экономической системы городов и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение указанных проблем в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.

Ключевую роль в системе органов местного самоуправления играет местная администрация, деятельность которой в значительной мере определяет эффективность функционирования социально-экономической системы города. В свою очередь, одним из факторов, влияющих на эффективность работы местной администрации, является ее организационная структура.

Практика построения организационных структур администраций городов основывается, чаще всего, на эмпирических подходах. Локальные изменения в организационных структурах администраций происходят довольно часто. Тем не менее, в настоящее время организационным структурам большинства администраций городов присущи крупные недостатки. Одним из наиболее распространенных недостатков является перегрузка главы администрации необходимостью решения множества текущих стыковых вопросов. Отраслевые подразделения администраций являются, своего рода, ведомственными монополистами, занимающимися лоббированием интересов собственных муниципальных предприятий и учреждений и препятствующим формированию конкурентной среды при оказании муниципальных услуг. Во многих городах отсутствуют программно-функциональные структурные подразделения, что свидетельствует о невнимании к решению долгосрочных задач социально-экономического развития города.

В литературных источниках вопросы построения организационных структур муниципальных администраций освещены недостаточно полно. Классификация функций местных администраций носит, как правило, отраслевой характер, в соответствии с которым перечисляются задачи администрации по управлению отдельными сферами муниципальной деятельности, а конкретные функции в этих сферах сводятся к упоминанию того, что администрация – это исполнительно-распорядительный орган.

Распространенной является точка зрения, согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному вопросу вообще невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и неповторима. По нашему представлению, некоторые общие закономерности при построении организационных структур администраций городов все же существуют,. Данные положения обусловили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку вопросов теории, методологии и практики управления муниципальным образованием внесли О.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, Р.В. Бабун, А. Г. Воронин, В.Б. Зотов, Л.А. Калиниченко, А.Д. Леванов, В.А. Логачев,
З.З. Муллагалеева, А.Ю. Нестеров, В.Е. Рохчин, В.С. Сурнин, В.Г. Чуркин,
В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и многие другие.

Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов затрагиваются в работах таких авторов, как Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин,
В.Б. Зотов, В.В.Иванов, Л.А. Калиниченко, А.Н. Коробова, А.В. Кулагин,
И.И. Курьянов, Н.Ф. Лукьянова, А.Ю. Нестеров, Б.А. Райзберг, Н.С. Субочев, М.В. Талан, В.Г. Чуркин, В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и других.

Однако, многие вопросы, связанные с построением организационных структур местных администраций, проработаны недостаточно и нуждаются в дальнейшем исследовании.

Объектом исследования являются организационные структуры администраций городов (в основном, отнесенных к разряду крупных городов).

Предметом исследования является совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления и возникающие при этом управленческие отношения.

Цель диссертационной работы: разработка теоретических и методических положений по вопросам построения организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления.

В соответствии с поставленной целью исследования определены следующие задачи:

1. Исследовать и уточнить классификацию функций администрации города, раскрыть механизмы их реализации в организационной структуре.
2. Исследовать принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур; разработать методику сравнительного анализа организационных структур администраций различных городов.
3. Провести исследование организационных структур администраций российских городов на примере городов Сибири и Дальнего Востока, а также зарубежных городов, выявить их достоинства и недостатки.
4. Исследовать влияние реформы местного самоуправления и административной реформы на изменение функций органов местного самоуправления, и на построение организационных структур администраций городов.
5. Разработать модель организационной структуры администрации города на основе предложенной классификации функций администрации и принципа разделения властных и хозяйственных функций.
6. Адаптировать разработанную модель организационной структуры администрации для конкретного города (на примере
   г. Новокузнецка).

Область исследования: Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления»).

Теоретическая и методологическая основа исследования. В ходе исследования использовались труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, российское законодательство, муниципальные правовые акты городов и другие официальные материалы. Решение поставленных задач осуществлялось на основе общих положений системного и ситуационного подходов, структурно-функционального и процессного подходов с использованием методов сравнительного, факторного анализа, метода группировки, а также методов социологических исследований.

Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты, статистические сборники, методическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет и информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна:

1. Предложена не существовавшая ранее процессная классификация функций администрации города, позволяющая организационно отделить процессы планирования и нормативно-правового регулирования от процессов организации оказания муниципальных услуг и управления местными ресурсами:

• планово-прогнозная функция, которая заключается в выработке муниципальной политики, разработке администрацией программ социально-экономического развития города, представлении их на рассмотрение и утверждение представительного органа муниципального образования;
• нормативно-правовая функция, которая заключается в разработке и принятии (в пределах своей компетенции) или представлении на рассмотрение и утверждение представительного органа различных муниципальных правовых актов;
• функция распоряжения местными ресурсами (территорией, муниципальным имуществом, финансовыми, материально-техническими и экологическими ресурсами);
• функция организации и контроля исполнения муниципальных услуг на территории города - предназначена для управления отдельными отраслевыми сферами муниципальной деятельности.

1. Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов, включающая в себя следующие составляющие:

• разработка системы индикаторов сравнительной оценки организационных структур администраций городов;
• определение значений индикаторов оценки организационных структур для сравниваемых городов;
• сопоставление полученных значений индикаторов по определенному городу с их оптимальными значениями;
• сравнение полученных значений индикаторов по ряду городов между собой.

Индикатор (лат. «указатель») – элемент, отображающий ход процесса или состояние объекта наблюдений, его качественные либо количественные характеристики. Для проведения сравнительной оценки предложены следующие индикаторы:

• доля структурных подразделений администрации города от их общего количества, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления;
• степень отклонения от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя);
• количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих статус юридического лица;
• наличие или отсутствие в организационной структуре администрации города программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования.

1. Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов, отличная от используемой в настоящее время стратегии локальных изменений (эволюционной стратегии). Реинжиниринговая стратегия предусматривает кардинальное изменение не только организационной структуры, но и технологии работы местной администрации на основе принципа разделения властных и хозяйственных функций.
2. Разработана качественно новая модель организационной структуры администрации города для условий использования реинжинирингового подхода, имеющая три ступени:

• первая ступень – включает подразделения, занимающиеся формированием муниципальной политики, ее нормативно-правовым обеспечением, разработкой программ социально-экономического развития территории;
• вторая ступень – подразделения, выполняющие функцию обеспечения реализации муниципальной политики важнейшими местными ресурсами;
• третья ступень - отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией оказания муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики в соответствующей сфере.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение диссертационной работы состоит в том, что результаты проведенного исследования расширяют научные представления по вопросу формирования организационных структур местных администраций. Использование процессного и структурно-функционального подходов, а также принципа разделения властных и хозяйственных функций применительно
к администрации города позволяет преодолеть имеющиеся недостатки при построении ее организационной структуры.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается
в том, что его результаты могут быть использованы:

• при разработке организационных структур администраций городов
  (в диссертационной работе проведена адаптация предлагаемой модели организационной структуры администрации к условиям г. Новокузнецк);
• для оценки эффективности организационных структур администраций городов;
• в учебном процессе вузов по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на 7 научно-практических конференциях различного уровня и Всероссийском форуме молодых ученых, на семинарах аспирантов и соискателей экономического факультета НФИ ГОУ ВПО «КемГУ», а также на учебно-методических семинарах кафедры муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ». Результаты проведенного исследования были рекомендованы к практическому использованию на семинаре глав городов Сибири и Дальнего Востока «Актуальные проблемы социально-экономического развития городов
и вопросы муниципального управления», проходившего в рамках XIX Общего собрания Ассоциации Сибирских и дальневосточных городов. Основные выводы и положения диссертационной работы были использованы при разработке концепции социально-экономического развития г. Новокузнецка
до 2017г. Также результаты исследования применяются на кафедре муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ» при изучении учебных дисциплин «Муниципальный менеджмент» и «Система управления городом».

Публикации по теме исследования. Основное содержание, выводы, рекомендации и предложения, обоснованные в диссертационной работе, отражены в 11 работах, написанных лично автором и в соавторстве, общим объемом 3 п.л., в том числе 1,2 п.л. авторских.

Структура диссертации

Введение

Глава 1 Теоретико-методологические основы формирования организационных структур администраций городов

1.1 Администрация города в системе муниципального управления

1.2 Классификация функций администрации города

1.3 Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов

Глава 2 Исследование организационных структур администраций городов и направления их реформирования

2.1 Методика анализа организационных структур администраций городов

2.2 Анализ организационных структур администраций сибирских и дальневосточных городов

Глава 3 Реинжиниринг организационных структур администраций городов в современных условиях

3.1 Трансформация функций администраций городов в современных условиях

3.2 Модель организационной структуры администрации города

3.3 Разработка организационной структуры администрации
г. Новокузнецк

Заключение

Список используемых источников

Приложения

Диссертационная работа выполнена на 154 страницах, содержит 12 таблиц, 24 рисунка, список использованных источников из 159 наименований, 17 приложений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Разработана «процессная» классификация функций администрации города.

В диссертационной работе был проведен анализ законодательной базы и уставов различных городов, а также иных литературных источников. Анализ показал, что практически все организационные структуры администраций выстраиваются по отраслевому (функциональному) признаку (в соответствии с п.8 ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Других классификаций функций местных администраций (кроме как по компонентам менеджмента – по общим функциям управления) в литературе выявлено не было. Классификация функций по компонентам менеджмента не применима для построения организационных структур администраций городов, так как в своей деятельности каждое структурное подразделение администрации осуществляет весь набор общих функций управления. Отраслевая классификация функций при построении организационной структуры местной администрации не дает возможности организационного отделения процессов планирования и нормативно-правового регулирования от процессов организации оказания муниципальных услуг и управления местными ресурсами, что содержит в себе крупный резерв повышения эффективности работы администрации. Это явилось главным основанием для разработки новой классификации функций местной администрации.

Предлагаемая процессная классификация функций местной администрации, включает в себя:

1. планово-прогнозную функцию;
2. нормативно-правовую функцию;
3. функцию распоряжения местными ресурсами;
4. функцию организации исполнения муниципальных услуг.

Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов.

Данная методика предполагает использование системы индикаторов для оценки организационных структур администраций городов, определение их значений, а затем сравнение полученных значений индикаторов по определенному городу с их оптимальными значениями и со значениями индикаторов по ряду других городов.

Исследование критериев оценки эффективности организационных структур, разработанных разными авторами, показало, что практически все авторы в качестве критериев определяют соответствие тем или иным принципам формирования организационных структур. Однако, границы практического использования той или иной системы критериев затруднены в силу отсутствия соответствующей информации или сложности ее получения. Задача выбора критериев эффективности усложняется в случае необходимости сравнения организационной структуры администрации конкретного города с организационными структурами других городов.

В связи с этим, предложена система индикаторов оценки организационных структур администраций городов:

1. Доля структурных подразделений администрации города, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления (экономической, городского хозяйства, социальной, административной). При этом, достигается экономия времени главы администрации за счет разгрузки его от решения множества текущих вопросов как минимум на 10 - 20 %; уменьшается напряженность принятия управленческих решений; повышается надежность системы в целом за счет обеспечения единства действий подразделений, входящих в соответствующие блоки. Значение данного индикатора должно быть максимально приближено к 100% (все подразделения входят в соответствующие блоки).
2. Отклонение от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя) - норма управляемости, которую дает теория менеджмента, равна семи структурным единицам. В работе, с учетом личностного фактора, принято допущение о целесообразности непосредственного подчинения главе не более 9-11 структурных единиц.

Анализ потенциальных взаимосвязей руководителя и подчиненных, проведенный по нижеуказанной формуле, показал стремительный рост их числа и сложности с каждым очередным подчиненным (таблица 1).

С = n ,

где С – число потенциальных связей;

n – численность работников, ответственных перед руководителем.

Превышение нормы управляемости рассматривается как серьезный недостаток в построении организационной структуры; при этом у главного руководителя не остается времени для решения перспективных, стратегических задач управления.

Таблица 1 – Число потенциальных связей при различной численности подчиненных

1. Количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих статус юридического лица. Значение данного индикатора должно стремиться к нулю.

Как правило, ряд структурных подразделений администраций городов по характеру своей деятельности приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности, выполняют функции заказчиков муниципальных услуг, заключают хозяйственные договоры с их исполнителями, выполняют другие хозяйственные функции. В соответствии с этим они наделяются статусом юридического лица. В то же время, они являются органами власти, формирующими муниципальную политику, наделенными нормативно-правовыми функциями и устанавливающими правила деятельности в своей сфере. Они же являются и контролерами соблюдения установленных правил.

Главным направлением совершенствования организационных структур администраций городов, предложенным в диссертационной работе, является организационное отделение процессов планирования и нормативно-правового обеспечения от ресурсного обеспечения муниципальной деятельности и от процессов непосредственной организации предоставления муниципальных услуг, т.е. разделение властных и хозяйственных функций. При этом устанавливается строгая договорная ответственность заказчиков и конкретных исполнителей муниципальных услуг перед администрацией города, разрушается ведомственный монополизм отраслевых структурных подразделений администрации и создаются условия для формирования конкурентной среды при исполнении услуг. Повышение качества исполнения отдельных муниципальных услуг в конечном итоге оказывает положительное воздействие на качество жизни населения в целом.

1. Наличие программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования. Значение данного индикатора: либо есть, либо нет. Оптимальным значением является наличие такого структурного подразделения.

Организационные структуры администраций городов, как правило, являются линейно-функциональными. В их основе лежит сочетание отраслевых подразделений, осуществляющих основные внешние функции администрации (в данном случае – организация оказания муниципальных услуг), и функциональных подразделений, обеспечивающих работу администрации. Такие структуры могут эффективно действовать только при выполнении редко меняющихся, однотипных функций. Но в современных быстро меняющихся условиях необходимы структуры, специально ориентированные на инновации, на решение задач перспективного развития территории. Отсутствие программно-функциональных структур является свидетельством невнимания к постановке стратегических целей и решению долгосрочных задач социально-экономического развития города.

Указанные индикаторы позволяют дать оценку организационной структуры администрации уже в процессе управления социально-экономической системой города. Кроме того, они просто измеряемы (соответствующая информация для их применения доступна) и позволяют сопоставлять организационные структуры администраций различных городов.

При сопоставлении значений индикаторов в каждом конкретном городе с их идеальными значениями предлагается использовать следующий алгоритм анализа организационных структур (рисунок 2).

При проведении анализа организационных структур администраций российских городов были обработаны данные, полученные из 32 городов. Все города были распределены по группам в зависимости от численности населения с учетом классификации, принятой в экономической географии.

Анализ позволил выявить типичные недостатки, среди которых:

1. В большинстве городов норма управляемости для главы администрации превышена (в 66 % городов); превышение нормы в 2 раза
   и более отмечено в 7 городах (в 22 % от общего числа исследуемых городов).
   В то же время было выявлено недоиспользование на фоне перегрузки главы администрации потенциала такой должности, как первый заместитель главы.
2. В большинстве городов уровень блочности в управлении отдельными сферами муниципальной деятельности незначителен, за исключением управления социальной сферой: в 10 % исследуемых городов блочность полностью отсутствует; в 50 % городов доля структурных подразделений, охваченных крупными блоками составляет 25 %; в 33 % городов – 50 %; лишь
   в 10 % городов – 75 %.
3. Совмещение выполнения отдельными структурными подразделениями городских администраций властных функций и непосредственной хозяйственной деятельности (наличие в структуре администрации подразделений со статусом юридического лица). Из 20 городов, представивших информацию по данному вопросу, в наибольшем количестве городов статус юридического лица имеют органы по управлению образованием (100%), социальной защитой (95%), культурой (90%), здравоохранением, физкультурой и спортом (по 55%), архитектурой и градостроительством (45%).
4. Отсутствие в большинстве городов специализированных программно-функциональных подразделений, занимающихся стратегическим планированием.

Сравнение полученных значений индикаторов с их значениями по другим городам позволяет выявить общие тенденции существующей практики построения организационных структур администраций; определить положение определенного города на фоне других городов; сравнить основные результирующие показатели определенного города с показателями городов, использующих прогрессивный опыт при построении организационных структур администраций.

Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов наряду с существующей стратегией локальных изменений (эволюционной стратегией).

Определено, что при реформировании организационных структур местных администраций возможно использование двух стратегий: эволюционной и реинжиниринговой.

Эволюционная стратегия заключается в частичном изменении отдельных количественных и качественных характеристик организационной структуры, в том числе: формирование в структуре администрации наряду с линейно-функциональными программно-функциональных структурных подразделений; оптимизацию уровней управления; соответствие норме управляемости при построении; повышение блочности управления и др. Реализация эволюционной стратегии реформирования не позволяет решить проблемы, вызванные совмещением выполнения отраслевыми структурными подразделениями администрации города властных и хозяйственных функций, так как не меняет технологию работы администрации города.

Реинжиниринговая стратегия реформирования ориентирована на коренную перестройку процессов управления и организационной структуры администрации. Основное отличие реинжиниринговой стратегии реформирования от эволюционной стратегии заключается в разделении выполнения структурными подразделениями администрации властных и хозяйственных функций. Указанная стратегия приобретает особую значимость в свете проводимых в стране административных реформ, а также в условиях реформирования местного самоуправления.

Рисунок 2 - Алгоритм анализа организационных структур администраций городов

Разработана модель организационной структуры администрации города при реализации реинжиниринговой стратегии реформирования.

На основе предложенной в диссертационной работе классификации функций, выполняемых местными администрациями, а также, опираясь на принцип разделения властных и хозяйственных функций, разработана качественно новая функциональная схема администрации города. Существующая и предлагаемая функциональные схемы показаны на рисунках 3, 4 соответственно.

Главной отличительной особенностью предложенной функциональной схемы является разделение функций администрации на три ступени:

• первая ступень – включает в себя подразделения, занимающиеся выработкой муниципальной политики, разработкой программ социально-экономического развития города, нормативно-правовым обеспечением деятельности всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования;
• вторая ступень – подразделения, выполняющие функции по распоряжению важнейшими местными ресурсами;
• третья ступень – отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией и оперативным контролем предоставления муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики.

Каждая ступень наделена только ей присущим и непересекающимся набором функций.

Таким образом, разработка предлагаемой функциональной схемы администрации города, по сути, представляет собой проведение реинжиниринга организационной структуры администрации, а также процессов принятия и исполнения управленческих решений. Опираясь на предлагаемую функциональную схему администрации города, разработана качественно новая модель администрации города, включающая в себя три ступени (рисунок 5). Главной отличительной особенностью указанной модели является разделение властных и хозяйственных функций.

Первая ступень администрации города состоит из следующих функциональных подразделений: службы социально-экономического развития, архитектуры, градостроительства и землеустройства, правового обеспечения, обеспечения общественной безопасности, административная служба. По сравнению с существующими аналогичными по названию структурными подразделениями администраций городов служба социально-экономического развития и служба правового обеспечения должны быть существенно усилены.

Служба социально-экономического развития осуществляет функции по анализу социально-экономического положения города; выработке муниципальной политики и стратегии социально-экономического развития города; нормативно-правовому регулированию в пределах своей компетенции; контролю за деятельностью по организации оказания муниципальных услуг и управлению финансовыми, материально-техническими, экологическими ресурсами, муниципальным имуществом в пределах своей компетенции.

Рисунок 3 – Существующая функциональная схема администрации города

Рисунок 4 – Предлагаемая функциональная схема администрации города

Служба территориального развития осуществляет функции по формированию градостроительной и земельной политики на территории города; контролю за использованием и охраной земель, за соблюдением законодательства о градостроительстве и землеустройстве; подготовке проектов нормативных и иных правовых актов по вопросам своей компетенции.

Служба правового обеспечения осуществляет функции по подготовке нормативно-правовых актов и работе с представительным органом местного самоуправления в части нормотворческой функции; юридической защите интересов администрации города; координации и оказании помощи в нормативно-правовой деятельности всех структурных подразделений администрации.

Административная служба осуществляет функции (они являются достаточно многообразными, поэтому их объединение под единым названием носит условный характер) в двух сферах:

1. работа с населением, органами территориального общественного самоуправления, общественными и иными организациями, средствами массовой информации; организация взаимодействия администрации с представительным органом местного самоуправления, с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, их союзами и ассоциациями;
2. обеспечение функционирования самой администрации (аппарат администрации).

Служба обеспечения общественной безопасности выполняет участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне и др.

На второй ступени администрации города располагаются органы по управлению финансами, имуществом, материально-техническими и экологическими ресурсами и территорией города.

Финансовый орган администрации города условно подразделяется на два блока, первый из которых занимается финансовым планированием, располагается на первой ступени и входит в состав службы социально-экономического развития; второй – находится на второй ступени и ведет реестр бюджетных расходов, обеспечивает казначейское исполнение бюджета и наделение финансовыми ресурсами распорядителей бюджетных средств.

Орган по управлению муниципальным имуществом также разделен на два блока: первый – находится на первой ступени, непосредственно входит в службу социально-экономического развития, является ответственным за формирование муниципальной политики в имущественной сфере; второй – находится на второй ступени, ведет реестр муниципального имущества и осуществляет практическое распоряжение им.

Рисунок 5 – Модель организационной структуры администрации города

Орган управления материально-техническими ресурсами осуществляет централизованное обеспечение организаторов оказания муниципальных услуг, а также аппарат администрации важнейшими материально-техническими ресурсами, заключает на конкурсной основе контракты на их закупку, ведет реестр закупок.

Орган управления территорией осуществляет ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, мониторинг объектов градостроительной деятельности, подготовку необходимых материалов и документов для принятия решений в области градостроительства и использования земель, выполнение землеустроительных работ на платной основе.

Орган по управлению экологическими ресурсами осуществляет изучение состояния окружающей среды города, формирование банка данных об источниках и объемах ее загрязнения, о состоянии природных ресурсов и их использовании, об объемах образующихся, утилизируемых и складируемых отходов и др.

Подразделения третьей ступени администрации города создаются по сферам деятельности, по которым в соответствии с Федеральным законом на местную власть возлагаются соответствующие полномочия, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий. Состав этих структурных подразделений может изменяться в зависимости от размеров и специфики конкретного города. В отличие от существующих отраслевых подразделений, они не имеют планово-прогнозных и нормативно-правовых функций.

Такое построение организационной структуры администрации города обеспечивает отделение органов, осуществляющих планирование и нормативно-правовое регулирование, от органов, которые функционируют в соответствии с установленными нормативами, что позволяет устранить ведомственный монополизм в соответствующих сферах; повышается эффективность управления муниципальным имуществом за счет создания его комплексного балансодержателя; обеспечивается экономия бюджетных средств за счет централизации закупки материально-технических ресурсов..

Эффективность организационных структур администраций городов может быть оценена через конечный результат деятельности администрации – повышение качества жизни населения. Однако установление прямой корреляционной зависимости между организационной структурой и качеством жизни населения не представляется возможным ввиду многогранности самого понятия качества жизни и наличия множества влияющих на него разнонаправленных факторов. Организационная структура администрации является лишь одним из таких факторов. Кроме того, на эффективность деятельности администрации большое влияние оказывает человеческий фактор, в первую очередь, личность главы администрации. При самой совершенной организационной структуре и недостаточно квалифицированном главе администрации она будет работать неэффективно и наоборот, грамотный глава администрации способен существенно улучшить ее работу при любой организационной структуре, хотя он неизбежно займется и ее улучшением. Таким образом, связь между организационной структурой администрации и качеством жизни населения является лишь опосредованной.

Представляется наиболее обоснованным оценивать эффективность реформирования организационных структур администраций городов через улучшение отдельных компонентов качества жизни, зависящих от местных условий и определяемых качеством предоставления жителям конкретных муниципальных услуг. При этом совершенствование организационной структура администрации лишь создает предпосылки , но само по себе не гарантирует повышения качества муниципальных услуг, т.к. и здесь большую роль будут играть исходное состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, а также личные качества организаторов и конкретных исполнителей услуг. Тем не менее, при более совершенной организационной структуре задачи повышения качества муниципальных услуг могут решаться более эффективно.

Адаптация разработанной модели организационной структуры администрации для г. Новокузнецка.

Осуществлена адаптация реинжиниринговой стратегии реформирования организационных структур, к условиям г. Новокузнецка (рисунок 6).

Рисунок 6 – Предлагаемая схема организационной структуры
Администрации г. Новокузнецка

1. Старченко, Е.Н. Трансформация организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления [Текст] /Е.Н. Старченко // Вестник университета (Государственный университет управления) . – 2006. - №4 (20). – С. 175-181.
2. Старченко, Е.Н. Организационные структуры органов городского самоуправления [Текст] / Е.Н Старченко // Материалы XL Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», Новосибирск, 2002. – С.111-112.
3. Бабун, Р.В. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н. Старченко // Городское управление. – 2003. - №5. – С. 27-42.
4. Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур управления администраций городов [Текст] / Е.Н Старченко // Материалы XLI Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», Новосибирск, 2003. – С.243-244.
5. Бабун, Р.В. Организационные структуры местных администраций как фактор эффективного управления территориями [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Труды III Всероссийской научно-практической конференции «Антикризисное управление: производственные и территориальные аспекты», Новокузнецк, 2003. – С. 163-166.
6. Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур органов местного самоуправления [Текст] / Е.Н Старченко // Наука и образование: Материалы Всероссийской научной конференции (20-21 февраля 2003г.): В 4ч./ Кемеровский государственный университет Беловский институт (филиал). – Белово: Беловский полиграфист, 2003.- ч.4. – С.259-261.
7. Бабун, Р.В. Повышение эффективности организационных структур органов местного самоуправления [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения», Кемерово, 2003.- С.147-149.
8. Старченко, Е.Н. Организационные структуры управления местной администрации как один из факторов эффективного управления социально-экономическими процессами городов [Текст] / Е.Н Старченко // Наука и образование: материалы V международной научной конференции. – Белово: Беловский институт (филиал) КемГУ, 2004.
9. Бабун, Р.В. Совершенствование организационных структур управления администрации городов [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Социально-экономические преобразования в России: сборник научных трудов. Выпуск 3. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С.168-174.
10. Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур местных администраций как фактора эффективного управления муниципальным образованием [Текст] / Е.Н Старченко // Сборник научных трудов по материалам региональной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы совершенствования управленческой деятельности: теория и опыт», Новосибирск, 2004. – С.56-58.
11. Бабун, Р.В. Функции и организационные структуры администраций городов в условиях реформ [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Вестник КемГУ. – 2005. - №3. – С. 120-124.